Запитання, винесене в заголовок, на жаль, не випадкове, бо такого фундаменту бракує і для всіх інших інструментів демократії в нашій країні. Але коли, наприклад, щодо виборів є розуміння їхньої ролі та вимог до них, то у питанні референдумів іще мусимо дійти консенсусу принаймні у фундаментальних принципах зв'язку референдумів і представницької влади.
Як можемо бачити з хвилі референдумів останнього часу в багатьох країнах Європи, такий зв'язок існує. Наприклад, референдум 2015 р. у Греції, який визначав можливість підтримки країни з боку ЄС, мав схвалити або ні рішення влади країни щодо її фінансової політики. Результати нещодавнього квітневого референдуму в Нідерландах, який викликав палкі дискусії в Україні, були лише етапом ухвалення рішення. Хоча статус цього референдуму консультативний (тобто він не був обов'язковим), за предметом він — законодавчий. На голосування було винесено питання про підтримку конкретного документа, що був ухвалений парламентом, — акта про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною і ЄС. Далі — знову відповідний крок органів влади. З огляду на факт референдуму та його результат, уряд подає до парламенту власну ухвалу, змістом якої може бути або денонсація акта про ратифікацію, або ж продовження попередньої урядової лінії. Тобто в обох випадках референдум як акт прямого народовладдя є одним з етапів формування державної політики з якогось питання. Ці моменти важливо взяти до уваги, коли йдеться про завдання для України поставити сам інститут референдуму на надійну основу правового регулювання. Хоча, як показують події 2014 р. в Криму, Донецьку й Луганську, жоден закон не рятує від спекуляцій "волею народу", якщо дії ґрунтуються на силі. Але це не виключає необхідності зважено підійти до формування правової основи для референдумів в Україні. Тим паче що з березня цього року в Конституційному суді України розглядається питання щодо чинного закону "Про всеукраїнський референдум". Депутати-ініціатори подання просять визначити, чи мало місце порушення процедури під час ухвалення цього закону і чи є конституційними його положення про інший, ніж встановлений Конституцією, порядок ухвалення Конституції. Хай яким буде рішення щодо кожного з аспектів, воно однаково стимулюватиме продовження дискусії як про роль референдуму в демократіях, так і про зміст власне обговорюваного закону. А започаткувала цю дискусію ще 2013 р., в умовах цілковитої мовчанки тодішніх законодавців, Коаліція громадських організацій "За чесний референдум" за підтримки IFES, NED, Міжнародного фонду "Відродження", NDI, Програми MATRA. Загально у публічній площині варто обговорити принаймні кілька основних питань: чим є консультативний референдум? Якщо обов'язкові призначають президент (для затвердження закону про внесення змін до певних розділів Конституції) і парламент (акт про зміну території України), то консультативний, який проголошує президент, може бути тільки за народною ініціативою. Хто з ким у такому разі консультується? Яким має бути запитання? Як відповідь на запитання стає частиною політики? Як можна реалізувати законодавчий референдум за народною ініціативою? До закону є й безліч запитань процесуального характеру. У 2012 р. команда юристів Віктора Януковича (дехто з них і нині представляє українську державу в міжнародних правових інститутах або трудиться на парламентській ниві) озброїла тодішнього президента безвідмовним інструментом впливу. Глава держави міг протягнути будь-яке рішення, апелюючи при цьому до "волі народу". Він має можливість зробити це й зараз, бо Закон "Про всеукраїнський референдум" залишається чинним, а його правила виписано так, щоб кожен етап референдуму був під контролем президента.
Процедурні пастки
У законі настільки переплелися недосконалі процедури регулювання з політичним маніпулюванням, що простого поліпшення окремих положень недостатньо для того, аби референдуми всіх видів стали надійною опорою для демократії. Так, можна створити умови для ініціювання та проведення референдумів за народною ініціативою. Можна збільшити термін збирання підписів для створення ініціативної групи до, припустимо, 90 днів, бо зібрати три мільйони підписів у двох третинах областей за 40 днів, як вимагається нині, нереально. Можна дати більше часу ЦВК для перевірки цих підписів, бо чесно перевірити три мільйони за сім днів навіть вибірково нереально: оскільки така вибірка буде довільною, то ЦВК або перевірятиме, або "перевірятиме". Можна переглянути необхідність присутності представника ЦВК на зборах громадян для посвідчення факту їх проведення, і на порядок зменшити кількість учасників таких зборів (нині, щоб лише утворити ініціативну групу, яка займатиметься підготовкою до ініціювання референдуму, повинні десь зібратися не менше ніж дві тисячі осіб). Можна прописати вимогу, щоб предмет референдуму був один, а запитань не було, приміром, 35. Можна привести у відповідність до здорового глузду і рекомендованих правил роботу комісій, оскільки нинішнє положення закону, що визнає повноваження комісії у день голосування та підрахунку голосів незалежно від кількості присутніх членів комісії, дозволяє ухвалювати рішення більшістю від присутніх (байдуже, скільки їх є), а будь-якого члена комісії керівник місцевої державної адміністрації може замінити в будь-який момент у день голосування. Можна виключити ситуацію, коли рішення на референдумі ухвалюється більшістю від тих, хто взяв у ньому участь, встановивши кваліфікаційні вимоги або до того, щоб референдум був визнаний таким, що відбувся, або до кількості голосів для ухвалення рішень. Можна, зрештою, передбачити бодай щонайменші можливості для представлення альтернативних точок зору, для висвітлення їх у ЗМІ, для судового оскарження; порозумітися щодо того, чи може знову виносити на референдум те саме питання і якщо так, то коли. Однак без відповіді поки що залишаються речі доктринального характеру.
Камені спотикання
Перший — чи може у процесі референдуму створюватися й ухвалюватися якийсь закон поза парламентом? Нинішній закон дозволяє це робити і навіть заохочує. Позиція КСУ у справі про ухвалення Конституції та законів України на референдумі 16 квітня 2008 р. полягає в тому, що народ може ухвалювати закони України або вносити до них зміни (крім законів, ухвалення яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України), але "в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України". Наразі неясно, де саме створюється такий проект, хто його автори, як у ньому враховуються будь-які пропозиції, коли, як і кому "народ" передає свій закон, але при цьому такий продукт стає законом. Попри те, що картині процесу більше підходить назва "Народ пише лист турецькому султану", а не "Народ ухвалює закон". Гарантувати такий референдум за чинним законом може тільки глава держави. І все це зовсім не означає, що ідея законодавчого референдуму враховує найкращі практики референдумів, рекомендовані Венеційською комісією. Навіть у практиці Швейцарії, яка є ледь не каноном для моделей прямої демократії, де народ може ініціювати перегляд законів, частковий або повний перегляд Конституції країни, ці дії відбуваються за дотримання правил, встановлених на рівні Конституції. Головне в них — парламент на всіх етапах включений у ці процеси. Він може висловити свою думку і дати рекомендацію щодо прийняття ініціативи або її відхилення. Якщо федеральний парламент рекомендує відхилити ініціативу, то голосується питання саме про ініціативу — давати їй дальший хід чи, можливо, внести альтернативний проект? Тоді голосування має відбуватися з обох — і з внесеної ініціативи, і з парламентської. Загалом процедури законодавчої ініціативи і законотворення у Швейцарії можна охарактеризувати як інклюзивні, але законотворення народом поза представницькими органами влади — союзним або кантональними парламентами — виключається. Спроби змоделювати законодавчий референдум за чинним законом приводять до висновку: поки що маємо забагато відкритих питань, щоб уже зараз працювати з таким механізмом. Другий камінь спотикання — дозволений законом референдум щодо "нової Конституції". Ну немає в чинній Конституції "нової" Конституції. До того ж, знову-таки неясно, на чиєму коліні писатиметься така "нова Конституція" і якою буде її легітимність. Чинна Конституція дає широкі можливості вносити до неї зміни. Її можна коректувати у встановленому порядку, затверджувати на референдумі (але з нормальними процедурами) ті три частини, для яких це передбачено. І якщо постаратися і забезпечити конституційний характер внесення змін, аргументацію і публічність цього процесу, то можна отримати системно оновлені легітимні положення, які у свою чергу гарантуватимуть легітимність Конституції. Третій — закладене в чинному законі розуміння референдуму як "вищої форми демократії". Дуже нагадує матрьошку системи підпорядкування органів представницької влади в радянський період, але не відповідає принципу єдності форм демократії, про яку наголошується в Резолюції РЄ "Про інструменти участі громадян у представницькій демократії" №1121, 1997 р. Знову ж таки, у вже цитованому рішенні КСУ цілком слушно зауважено, що "референдум, як і інші форми безпосередньої демократії, не повинен застосовуватися сам по собі або тільки у зв'язку з конституційною фіксацією принципу народного суверенітету. Безпосередня демократія і представницька демократія є важливими об'єктами конституційного регулювання і мають бути легальними способами та засобами реалізації влади… Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту референдумом (чи навпаки)". По суті, рішення, що ухвалюється на референдумі, і рішення, що ухвалюється обраними представниками, яким народ делегує відповідні повноваження, — це етапи ухвалення рішення з одного й того самого питання. Як видно, розвивати референдумне право відповідно до Кодексу належної практики щодо референдумів (2007 р.) і Керівних принципів для конституційних референдумів на національному рівні (2001 р.) дуже складно, поки в системі законодавства є чинним закон, до змісту й процедури ухвалення якого залишаються серйозні запитання. Навряд чи здатен викликати довіру закон, не розглянутий профільним комітетом і ухвалений за п'ять хвилин у редакції першого читання, хоча до цього він уже пройшов друге читання. Закон, застосування якого може підірвати правовий базис державності і затягнути своєрідний гордіїв вузол непередбачуваних політичних наслідків. Задати правові рамки для референдуму можна лише за умови системного розвитку положень Конституції, законодавства, демократичної практики у політиці та їх взаємної узгодженості.
Світлана Конончук, Юлія Тищенко