Питання, винесене у заголовок, може здатися надмірністю, враховуючи, що такого фундаменту бракне для всіх інших інструментів демократії в нашій країні. Але коли, наприклад, щодо виборів є розуміння їх ролі та вимог до них, то у справі референдумів ще потрібно дійти до консенсусу принаймні у фундаментальних поняттях.
Ріст уваги до питань доктринального характеру, що встановлюють зв’язок між референдумами та представницькою владою і стосуються природи і стійкості самої демократії, має місце не тільки в Україні, але й у Європі. Це зумовлене хвилею референдумів останнього часу рішення яких так чи інакше зачіпають інтереси ЄС як єдиного політичного організму і впливають на послідовність політики. Так, референдум 2015 року в Греції щодо її фінансової політики визначав можливість підтримки країни з боку ЄС, нещодавній квітневий референдум в Нідерландах щодо ратифікації урядом країни Угоди про асоціацію між Україною та ЄС позначається на зовнішньополітичній стратегії ЄС. У червні цього року очікується голосування громадян Великої Британії з питання перебування країни в ЄС (так званий BrExit) і навіть на противагу йому подейкують про новий референдум про незалежність у Шотландії.
Щоб виключити в Україні зловживання і перекручення ідеї референдумів як форми безпосередньої участі громадян в ухваленні рішень, необхідно поставити цей інститут на надійну основу правового регулювання. Хоча жоден закон не рятує від спекуляцій «волею народу», як показують події 2014 року в Криму, Донецьку та Луганську, якщо вони грунтуються на силі, а не на праві, це тим більше змушує зважено підійти до формування правової основи для референдумів в Україні.
Для цього слід відповісти принаймні на декілька основних питань: чим є консультативний референдум, якщо обов’язкові (за українською Конституцією) – про внесення змін до Конституції і про зміну території України (що, скоріше за все, так само, потребує змін до Конституціїї). Якщо обов’язкові призначаються президентом і парламентом, то консультативний може бути тільки за народною ініціативою. Хто з ким, у такому разі, консультується? Яким має бути питання? Як відповідь на питання стає частиною політики? Є ще й безліч питань процесуального характеру. Формувати референдумне право варто, почавши з відкритої, відвертої, неформальної і неполітизованої дискусії про роль референдуму у демократіях. На жаль, поза ініціативою Коаліції громадських організацій «За чесний референдум», які ще у 2013 році провели просвітницьку кампанію за підтримки IFES, NED, Міжнародного фонду «Відродження», NDI, Програми MATRA, з боку держави ми не мали такої дискусії.
Натомість команда юристів Віктора Януковича (дехто з них і в даний час представляє українську державу в міжнародних інститутах права чи трудиться на парламентській ниві) у 2012 році озброїла тодішнього президента безвідмовним інструментом впливу, бездоганним за своїм виконанням. Глава держави міг би протягнути будь-яке рішення, апелювавши при цьому до «волі народу». Глава держави має можливості зробити це й зараз, тому що закон «Про всеукраїнський референдум» залишається чинним, а його правила виписані таким чином, щоб кожен етап референдуму міг бути під контролем президента.
Процедурні пастки
У законі настільки переплетено недосконалі процедури регулювання з політичним маніпулюванням, він настільки зітканий із суперечностей, що простого поліпшення окремих положень недостатньо для того, щоб референдуми усіх видів стали надійною підпорою для демократії.
Так, можна створити умови для ініціювання та проведення референдумів за народною ініціативою. Можна збільшити строки збору підписів для створення ініціативної групи до, припустимо, 90 днів, адже зібрати 3 млн підписів у двох третинах областей за 40 днів, як вимагається зараз, нереально.
Можна дати більше часу ЦВК для перевірки цих підписів, тому що чесно перевірити ці 3 млн підписів за 7 днів навіть вибірково нереально. Оскільки така вибірка буде довільною, ЦВК буде перевіряти або «перевіряти».
Можна переглянути необхідність присутності представника ЦВК на зборах громадян, бо інакше збори не будуть вважатися дійсними, та на порядок зменшити кількість учасників таких зборів (зараз, щоб лише уторити ініціативну групу, яка буде займатися підготовкою до ініціювання референдуму, мають десь зібратися не менше 2 тисяч осіб)
Можна прописати вимоги, щоб предмет референдуму був один, а питань не було 35.
Можна привести у відповідність до здорового глузду і рекомендованих правил роботу комісій, тому що нинішнє положення закону, що визнає повноваження комісії у день голосування та підрахунку голосів незалежно від кількості присутніх членів комісії, дозволяє приймати рішення більшістю від присутніх, бодай би скільки їх не було, а будь-якого члена комісії керівник місцевої державної адміністрації може замінити у будь-який момент дня голосування.
Можна виключити ситуацію, коли рішення на референдумі ухвалюється більшістю від тих, хто взяв у ньому участь, встановивши кваліфікаційні вимоги або до того, щоб референдум був визнаний таким, що відбувся, або до кількості голосів для ухвалення рішень.
Можна, зрештою, передбачити бодай щонайменші можливості для представлення альтернативних точок зору, для висвітлення їх в ЗМІ, для судового оскарження, порозумітися щодо того, як, коли і ким може бути переглянуте рішення референдуму, але мінімум три питання доктринального характеру зведуть нанівець всі ці зусилля у частині процедур.
Камені спотикання
Перше питання, це питання, чи може у ході референдуму створюватися якийсь закон і бути прийнятим поза парламентом? Нинішній закон дозволяє це робити і навіть, я би сказала, заохочує. За цього неясно, де з’являється такий проект, хто його автори, як в ньому враховуються будь-які пропозиції, але такий продукт стає законом.
Позиція КСУ у справі про прийняття Конституції та законів України на референдумі від 16 квітня 2008 року полягає в тому, що народ може приймати закони України чи вносити до них зміни (крім законів, прийняття яких на референдумі не допускається згідно з Конституцією України), але «в порядку, який має бути визначений Конституцією і законами України» (http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/v006p710-08 ). Наразі така процедура не опрацьована належним чином. Ні Конституцією, ні цим же законом про референдум, ані жодним іншим актом не врегульовано питання, кому, як і коли «народ» передає готовий законопроект. І бачиться, що врегулювати законодавчий референдум можна лише у ході системного розвитку положень Конституції, законодавства, демократичної практики у політиці та їх взаємного узгодження. Наразі процес скидається на «народ пише лист турецькому султану», а не на «народ приймає закон». Гарантувати такого виду референдум за чинним законом може тільки глава держави. І все це разом взяте зовсім не означає, що ідея законодавчого референдуму враховує кращі практики референдумів, рекомендовані Венеціанською Комісією.
Навіть у практиці Швейцарії, яка виступає ледь не каноном безпосередньої демократії, де народ може ініціювати перегляд законів, частковий чи повний перегляд Конституції країни, ці дії відбуваються за дотримання правил, встановлених на рівні Конституції. Осердя таких правил - парламент на всіх етапах включений у ці процеси. Він може висловити свою думку і дати рекомендацію щодо прийняття ініціативи чи її відхилення. Якщо федеральний парламент рекомендує відхилити ініціативу, то тоді голосується питання саме про ініціативу – чи все-таки давати їй подальший хід, чи, може, внести альтернативний проект? Тоді голосування має відбуватися з обох – і з внесеної ініціативи, і з парламентської. Загалом, процедури законотворення у Швейцарії можна охарактеризувати як інклюзивні, але ситуація законотворення народом поза представницькими органами влади – союзним чи кантональними парламентами – виключена.
Спроби змоделювати законодавчий референдум приводять до висновку, що у цій царині забагато відкритих питань, щоб уже зараз працювати з таким механізмом.
Друге питання – це дозволений законом референдум щодо «нової Конституції». Ну, немає у чинній Конституції «нової» Конституції. Крім того, що знову-таки, неясно, на чиєму коліні буде писатися така «нова конституція» і якою буде її легітимність, враховуючи всі процесуальні особливості. Конституція дає широкі можливості вносити до неї зміни. Можна її коректувати у встановленому порядку чинну, забезпечувати публічність цього діла, затверджувати на референдумі (але з нормальними процедурами) ті три частини, для яких це передбачено. Якщо постаратися, можна отримати системно оновлені, легітимно отримані положення, які у свою чергу будуть гарантувати легітимність конституції.
Третє – це закладене у чинному законі розуміння референдуму як «вищої форми демократії». Дуже нагадує матрьошку системи підпорядкування органів представницької влади у радянський період, але не відповідає принципу єдності форм демократії, про яку наголошується в Резолюції РЄ «Про інструменти участі громадян в представницькій демократії» № 1121 від 1997 р. Знову ж таки, у вже цитованому рішенні КСУ цілком слушно зауважено, що «референдум, як і інші форми безпосередньої демократії, не повинен застосовуватися сам по собі або тільки у зв’язку з конституційною фіксацією принципу народного суверенітету. Безпосередня демократія і представницька демократія є важливими об’єктами конституційного регулювання і мають бути легальними способами та засобами реалізації влади… Правове регулювання порядку здійснення безпосередньої демократії, зокрема референдуму, спрямоване на те, щоб поєднати ці форми із способами та засобами, які характеризують представницьку демократію, взаємодоповнити їх, але не зробити конфліктними з можливою підміною парламенту референдумом (чи навпаки)». По суті, рішення, яке приймається на референдумі, і рішення, що приймається обраними представниками, яким народ делегує відповідні повноваження, це етапи ухвалення рішення з одного й того ж питання.
Четверте. Не викликає довіри і порядок його прийняття – без розгляду профільним комітетом, за п’ять хвилин у редакції першого читання, хоча до цього пройшов друге читання. Власне, своє рішення щодо конституційності цього закону має дати КСУ, у провадженні якого перебуває відповідна справа.
Розвивати референдумне право відповідно до Кодексу належної практики щодо референдумів від 2007 року і Керівних принципів для конституційних референдумів на національному рівні від 2001 року неможливо, поки у системі законодавства є чинним закон, до змісту й процедури ухвалення якого залишаються серйозні питання. Застосування закону «Про всеукраїнський референдум» здатне підірвати правовий базис державності й затягнути свого роду «Гордіїв вузол» непередбачуваних політичних наслідків.
УНЦПД, 22 рік видання, №23/747, 10 квітня 2016 року
Світлана Конончук, Юлія Тищенко