У 2017 році Україна здійснює амбітний управлінський експеримент, спрямований на протидію корупції, підконтрольність посадових осіб – формування відкритого Реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування. У вільному доступі, за оцінкою НАЗК, мали бути щорічні декларації, які включають інформацію про майно, доходи, фінансові зобов’язання та видатки близько 1,5 млн. посадовців. Згадане декларування представників влади є одним з масштабних антикорупційних проектів, за ефектом співмірним з запровадженням електронних публічних закупівель та безконтактним наданням електронних адміністративних послуг.
За е-декларації – і на сонце
Нагадаємо, що система електронного декларування як складової фінансового контролю осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування стала реальністю після прийняття нової редакції антикорупційного закону – Закону «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 року. Цей закон приймався під тиском громадських антикорупційних організацій і активно підтримувався країнами Європейського Союзу, США як потужний антикорупційний запобіжник (відомо, що прийняття законодавства про е-декларування було однією з умов лібералізації візового режиму між Україною і ЄС).
Згідно з законом від 14 жовтня 2014 року, замість паперових декларацій про доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру було запроваджено значно повніші електронні декларації про доходи, витрати, майно, інші активи (у тому числі готівкові заощадження, цінні речі), фінансові зобов’язання посадовців, депутатів, членів їхніх сімей. Якщо паперові декларації зберігалися в особових справах у кадрових підрозділах органів (щоб зберегти їх зміст в таємниці від інших співробітників, декларації часто заклеювали в конверти), то, за законом від 14 жовтня 2014 року, е-декларації розміщені в мережі Інтернет у спеціальному Реєстрі декларацій і кожен бажаючий може ознайомитись з інформацією про посадовця та депутата.
У 2016 році електронні декларації за 2015 рік подали лише більше 120 тисяч посадових осіб – Президент України, народні депутати України, керівники органів влади, інші. У 2017 році е-декларації за 2016 рік мають подавати всі посадовці, народні депутати, депутати місцевих рад та інші категорії службовців. Згідно з законом, органом, який адмініструє процес подачі е-декларацій та перевіряє їх, визначено Національне агентство з питань запобігання корупції.
Труднощі росту
Однак, зараз можна говорити про те, що якісного фінансового контролю осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, в Україні ще не створено. Це стосується як самого процесу декларування доходів, витрат, майна, інших активів, фінансових зобов’язань, так і перевірки декларацій.
Насамперед відзначимо наявність певних застарілих процедур, які ускладнюють процес заповнення декларацій. До прикладу, е-декларування доходів посадовцями здійснюється у такому ж порядку, як і заповнення паперових декларацій. Для певності (щоб уникнути відповідальності за неправильно самостійно підраховані доходи) декларант пише запит (часто паперовий) до органів ДФС і отримує відповідь про доходи за відповідний період; отримана з органу ДФС інформація про суму доходу заноситься в декларацію. Якщо зважити, що станом на 3 березня 2017 року декларації подали більше 1 млн. декларантів, це означає, що для надання інформації про їхні доходи було задіяно значну частину службовців ДФС, витрачено багато часу і зусиль. Проте в умовах електронного врядування така процедура – абсолютний атавізм. Інформація про доходи декларантів, яка міститься в Реєстрі, який адмініструє ДФС, могла б з’являтися в е-деклараціях автоматично. При необхідності декларант мав би лише дописати відомості про ті доходи, інформацією про які ДФС не володіє (як приклад, дохід від банківських депозитів).
Ще одним проблемним питанням е-декларування 2017 року стало суттєве розширення бази декларантів, зміна формату декларування при достатньо слабкій інформаційно-роз’яснювальній роботі серед «нових» груп декларантів. У прямому значенні значна частина декларантів часто навіть не здогадувалися про необхідність подання е-декларацій. Як приклад, новелою Закону «Про запобігання корупції» стало внесення до числа декларантів депутатів місцевих рад, у тому числі, сільських і селищних. Чисельно це велика категорія - за даними ЦВК, в Україні обрано більше 150 тис. депутатів місцевих рад. Але станом на 20 березня 2017 року декларації заповнили менше тисячі депутатів місцевих рад; на 3 квітня 2017 року – більше 50 тисяч. Все це свідчення того, що законодавець не передбачив конкретних дій з інформування нових груп декларантів про їхні обов’язки, про порядок декларування. Особливо проблемним є питання посадовців органів місцевого самоврядування та згаданих депутатів місцевих рад (оскільки у цих органів немає вертикалі влади).
Загалом розширення законодавцем переліку осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, згідно з Законом «Про запобігання корупції», деколи, м’яко кажучи, не дуже виправдане. До прикладу, важко пояснити, для чого було відносити до декларантів усіх посадових осіб бюджетних закладів, установ і організацій, військовослужбовців, тих же депутатів сільських рад (за винятком сіл, які розміщені в курортній зоні чи в межах 50-70 км біля Києва та обласних центрів). Доходи таких декларантів більш, ніж скромні. У пожежному порядку подібні недолугості доводилося терміново усувати.
Пізніше Законом «Про внесення змін до деяких законів України щодо особливостей фінансового контролю окремих категорій посадових осіб» від 23 березня 2017 року №1975 з переліку декларантів було вилучено «військовослужбовців військової служби за призовом під час мобілізації, на особливий період, військової служби за призовом осіб офіцерського складу, а також військових посадових осіб з числа військовослужбовців військової служби за контрактом осіб рядового складу, військової служби за контрактом осіб сержантського і старшинського складу, військовослужбовців молодшого офіцерського складу військової служби за контрактом осіб офіцерського складу» (за винятком військовослужбовців, які проходять військову службу у військових комісаріатах).
Згідно з Прикінцевими та перехідними положеннями Закону України «Про Вищу раду правосуддя», Закон «Про запобігання корупції» було доповнено нормою, яка позбавляла обов’язку декларувати доходи і витрати майже всіх посадових осіб закладів, установ та організацій, які здійснюють основну діяльність у сфері соціального обслуговування населення, соціальної та професійної реабілітації інвалідів і дітей-інвалідів, соціального захисту ветеранів війни та учасників антитерористичної операції, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, мистецтв, відновлення та збереження національної пам’яті, фізичної культури, спорту, національно-патріотичного виховання. З перелічених категорій обов’язок декларувати доходи і витрати зберігся лише за керівниками закладів охорони здоров’я всіх рівнів, керівниками вищих навчальних закладів та їхніми заступниками, вищими посадовими особами НАН України та національних галузевих академій наук, керівниками НДІ та інших наукових установ.
Тасування сотнями тисяч осіб, які виконують державні та муніципальні функції, - то віднесення їх до декларантів, то виведення їх з-під фінансового контролю - мало сприяє підвищенню якості контролю за посадовцями і депутатами, які паразитують на владних повноваженнях. На нашу думку, закон має встановити чіткі критерії визначення посад, які знаходяться в зоні корупціогенного ризику (у тому числі, серед «бюджетників», військовослужбовців – матеріально відповідальних та інших осіб); на підставі цих критеріїв повинен бути визначений орган (доцільно, щоб це було віднесено до компетенції НАЗК), який затвердить вичерпний перелік посад, для яких передбачено обов’язкове подання щорічних декларацій. Тоді буде знято дуже багато питань у державних та муніципальних службовців.
Серед питань, які також треба врегулювати законодавцеві, – задавнена проблема декларування, а саме декларування доходів, витрат, майна, інших активів, фінансових зобов’язань членів сім’ї декларанта. На нашу думку, така інформація про членів сім’ї, принаймні ДФС, має надавати декларанту безперешкодно (ця інформація для декларанта не має бути конфіденційною).
Очевидно, абсолютно неконструктивний напрям у фінансовому контролі був породжений змінами до антикорупційного закону від 23 березня 2017 року №1975 щодо віднесення до суб’єктів декларування фізичних осіб, які «отримують кошти, майно в рамках реалізації в Україні програм (проектів) технічної або іншої, в тому числі безповоротної, допомоги у сфері запобігання, протидії корупції (як безпосередньо, так і через третіх осіб або будь-яким іншим способом, передбаченим відповідною програмою (проектом)». Навіть, якщо така норма може вважатися «справедливою», вона жодним чином не сприяє вдосконаленню антикорупційної діяльності. Тобто підписання Президентом України Закону №1975 у такій редакції було виправданим (інакше сотні тисяч посадовців і депутатів, у тому числі близько 160 військовослужбовців) після 1 квітня підпадали б (часто не з власної вини) під відповідальність за неподання декларацій. Але очевидно, що у найближчий час ВРУ повинна повернутись до цього питання і вилучити з переліку декларантів на 2018 рік представників інститутів громадянського суспільства та тих, хто з ними співпрацює.
Перевірити все
Проблеми, які виникли в е-декларуванні у зв’язку з технічною неспроможністю системи опрацювати таку кількість запитів, не хочеться сприймати як серйозний виклик. Це питання – швидше в площині кадрових рішень в адміністрації ДП «Українські спеціальні системи», Державної служби спеціального зв’язку і захисту інформації і підвищення ефективності їх роботи.
Системний виклик, який на сьогодні стоїть перед Україною у частині фінансового контролю – це перевірка декларацій. І тут не стільки проблема зміни НАЗК (загалом, можна підтримати ідею щодо оновлення законодавства про статус НАЗК в частині дострокового припинення повноважень НАЗК та членів НАЗК на підставі неефективності роботи), скільки створення законодавчо визначених методологічних засад перевірки поданих декларацій. На нашу думку, закон повинен визначити обов’язковість впровадження програмного забезпечення, яке дасть можливість в автоматичному режимі виявляти декларації, де є значні неспівпадіння між доходами та витратами осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, а також якщо є розбіжності у декларуванні за різні роки. Залежно від рівня такого неспівпадіння має встановлюватись черговість перевірки декларацій.
Світлана ГОРОБЧИШИНА, Андрій ДУДА.
УНЦПД, Research Update, рік видання 25, № 11 (763), 28 березня 2017 року